Biden peut relever le plafond de la dette sans le Congrès

En 2013, la majorité de la Chambre républicaine a annoncé qu’elle bloquerait une augmentation de la limite statutaire de la dette nationale à moins que le Sénat sous contrôle démocratique et le président Barack Obama n’acceptent de fortes réductions des dépenses au choix du GOP de la Chambre. Si les républicains de la Chambre n’avaient pas cligné des yeux, le résultat aurait été un défaut de paiement de la dette nationale, probablement un choc catastrophique pour une économie qui commençait à peine à se remettre de la crise financière de 2008.

Un compromis de dernière minute a évité ce désastre. Mais dans moins de deux mois, une autre nouvelle majorité républicaine prendra le pouvoir à la Chambre, et cette fois, semble-t-il, No More Mr. Nice Guy.

Je ne peux qu’espérer que la Maison Blanche est prête avec une réponse pas gentille.

Au cours des courtes périodes de la dernière décennie où le défaut de paiement semblait véritablement possible, une idée constitutionnelle apparemment marginale sur la façon de le gérer (une idée que j’avais été parmi les premiers à proposer) a voyagé comme une comète des confins obscurs de l’espace vers le très centre du débat national.

Voici l’argument : le texte de la Constitution interdit au gouvernement fédéral de faire défaut sur la dette, même un peu, même pour une courte période. Il y a lieu de faire valoir que si le Congrès décide de faire défaut sur la dette, le président a le pouvoir et l’obligation de la payer sans l’autorisation du Congrès, même si cela nécessite d’emprunter plus d’argent pour le faire. Le résultat serait une crise constitutionnelle – l’article I est assez clair que l’emprunt et le remboursement de la dette sont des pouvoirs du Congrès, et non de l’exécutif – mais une confrontation constitutionnelle peut être préférable à un effondrement économique.

Qu’est-ce que le « plafond d’endettement » ? C’est une loi adoptée en 1917 qui autorise le Trésor américain à emprunter de l’argent pour payer les dépenses du gouvernement. À partir de cette description, on pourrait être trompé en pensant qu’il s’agit soit d’une autorisation de financer des programmes gouvernementaux, soit d’une limite réelle des dépenses gouvernementales.

Ne soyez pas dupe. C’est une mine terrestre persistante qui menace de nous réduire en miettes. Voici comment fonctionne le budget : le Congrès autorise les dépenses par le biais de son pouvoir de crédits. Si les recettes fiscales ne couvrent pas ces dépenses, le Trésor emprunte de l’argent aux acheteurs d’obligations pour payer les dépenses autorisées.

Une grande partie de ce que le Trésor paie est l’intérêt sur la dette antérieure empruntée pour payer les crédits antérieurs – ou pour les soi-disant programmes de droit comme la sécurité sociale, qui, selon la loi, doivent payer tout bénéficiaire éligible et doivent être financés chaque année sans crédit formel. Ainsi, le niveau d’endettement fixé par le plafond est sans rapport avec le niveau de dépenses fixé par les crédits et droits.

Washington doit payer en temps voulu les intérêts sur la dette américaine. Le défaut de payer les obligations, les bons du Trésor et les billets en totalité et à temps constitue un défaut, et des chefs économiques plus sages que le mien prédisent sobrement que les conséquences ne seraient qu’un peu moins catastrophiques que l’attaque de l’Étoile de la Mort sur Alderaan. L’année dernière, l’économiste en chef de Moody’s Analytics, Mark Zandi, avait prédit qu’un défaut “supprimerait jusqu’à 6 millions d’emplois et effacerait 15 000 milliards de dollars de la richesse des ménages”.

Entrez, de toutes choses, le quatorzième amendement. La plupart des Américains qui connaissent le quatorzième amendement y pensent en termes de protection égale des lois et de procédure régulière. Mais ces dispositions ne sont qu’une partie du premier des cinq articles. La section 4 prévoit que « la validité de la dette publique des États-Unis… ne sera pas remise en question ».

« Ne sera pas interrogé » est un langage assez fort ; quoi que cela signifie, cela ne veut pas dire “sera payé la plupart du temps à moins que vous ne puissiez marquer des points politiques contre l’autre partie en ne le payant pas”.

La section 4 a été incluse dans l’amendement en raison du dilemme auquel était confrontée la majorité républicaine du 39e Congrès en 1866, qui a des échos étranges de l’épreuve de force d’aujourd’hui. Il semblait probable que le GOP perdrait sa majorité dans l’une ou les deux chambres du Congrès lors de la prochaine élection, en 1868. Les républicains craignaient que les majorités démocrates n’admettent des sénateurs et des représentants des États confédérés, qui étaient encore sous le contrôle de leur tout- anciens gouvernements blancs. À ce moment-là, l’ancien Parti démocrate pro-esclavagiste serait de retour au pouvoir, probablement pour de bon.

Les démocrates du Sud, dirigés par la même élite qui avait organisé la sécession, ont déclaré assez ouvertement aux journalistes qu’ils répudieraient immédiatement la dette nationale une fois qu’ils auraient repris le pouvoir à Washington. Pratiquement toute cette dette avait été amassée depuis 1861 pour financer l’effort de guerre. Les anciens confédérés étaient aigris que les obligations de l’Union soient payées alors que les obligations confédérées étaient sans valeur. Et les pensions de l’armée de l’Union étaient mises en place pour les soldats du Nord, mais pas pour ceux qui avaient combattu sous les Stars and Bars.

L’article 4 a été adopté pour empêcher une majorité partisane de faire défaut sur la dette nationale. Selon ses termes, aucun futur Congrès ne pourrait répudier la dette. De 1868 jusqu’à la Première Guerre mondiale, le Congrès a promulgué des lois distinctes pour autoriser chaque nouvelle tranche d’emprunt. Pourtant, à partir de 1917, sous la pression de lever rapidement des fonds pour financer l’entrée des États-Unis dans la Première Guerre mondiale, il a autorisé un montant global pouvant être emprunté avant qu’une nouvelle loi ne soit adoptée.

Les républicains d’aujourd’hui ne sont pas les premiers à utiliser ce plafond légal de la dette comme art de la performance politique. Cela a commencé dans les années Eisenhower. Mais les premiers épisodes jouaient : le plafond approcherait, et les membres du Congrès déploreraient la débauche de l’autre côté et le progrès social inutile de leurs adversaires (point de discussion du GOP) ou les réductions d’impôts pour les riches (point démocrate). Finalement, les deux parties accepteraient des réductions cosmétiques des dépenses et relèveraient le plafond de la dette. Après un peu de Munchausen fiscal par procuration, la catastrophe serait évitée.

Flash avant sur Washington du XXIe siècle et l’équipe de démolition républicaine qui a pris le contrôle de la Chambre en 2010 et du Sénat en 2014. Depuis 2011, le danger est bien réel. Heureusement, pendant une grande partie de cette période, les meilleurs républicains – l’ancien président de la Chambre John Boehner et le leader républicain du Sénat Mitch McConnell – étaient, quels que soient leurs défauts, les habitants de ce que George Orwell appelait « le monde ordinaire où l’herbe est verte ». Ils ont compris que si le Congrès jetait l’économie mondiale contre le mur, elle pourrait ne pas rebondir en chantant : « L’Amérique est redevenue grande ! En 2011, les deux partis se sont mis d’accord sur la loi sur le contrôle budgétaire, qui a ouvert la voie à 2013, lorsque les républicains du Congrès ont augmenté la mise en exigeant le financement de la loi sur les soins abordables comme prix pour ne pas briser l’économie mondiale. Finalement, cette crise a été désamorcée par les adultes dans la pièce.

En 2022, cependant, les adultes républicains ont quitté le bâtiment. Bien que la nouvelle majorité de la Chambre républicaine soit mince, cela ne devrait pas inspirer la prudence. En effet, cela semble susceptible de renforcer l’aile Marjorie Taylor Greene / Matt Gaetz. Comme Le New York Times rapporté, certains dirigeants républicains exigent déjà que l’administration Biden accepte de vider l’assurance-maladie et la sécurité sociale comme prix d’une augmentation du plafond. Il n’est pas clair s’ils comprennent qu’ils jouent avec un incendie qui pourrait ramener l’économie au plus profond de la crise financière.

Nous ne serons pas confrontés à cela avant le début de l’année prochaine, selon la plupart des estimations – même après que la nation ait atteint le plafond de la dette, le Trésor peut jongler avec les comptes et continuer à payer les détenteurs d’obligations.

Il y a beaucoup à faire dans la session boiteux. Un programme législatif sensé, cependant, comprendrait également l’abrogation de la loi sur le plafond de la dette. Si le Congrès ne peut pas accepter d’abroger le plafond de la dette, il doit l’augmenter suffisamment pour que la destruction au niveau d’Alderaan soit reportée pendant des années. Aucun parti ne devrait avoir des occasions périodiques de mettre le pays en faillite en poursuivant des politiques rejetées par les électeurs.

Si le 117e Congrès fait vaciller le plafond de la dette, attendez-vous à des demandes exorbitantes de la part de la nouvelle majorité républicaine. Il ne fait aucun doute que Biden (qu’il soit béni !) pensera que les négociations peuvent résoudre le problème. J’ai tendance à douter que ce soit juste.

Le plan B est nécessaire pour que le président invoque la section 4 et paie les dettes de la nation jusqu’à ce que le Congrès reprenne ses esprits.

En 2011, le point que moi et d’autres chercheurs avons soulevé était compliqué. Le libellé de l’article 4 est sans réserve : « ne doit pas » est large, et « remis en question » signifie sans doute que même discuter d’un défaut viole les serments d’office des législateurs. L’article ne s’adresse à aucune branche du gouvernement en particulier, c’est-à-dire qu’il ne dit pas « le Congrès ne doit pas » ou « le président ne doit pas » ; la commande textuelle s’adresse à l’ensemble du gouvernement fédéral. Dans d’autres situations (telles que les décisions concernant une action militaire à l’étranger), les partisans du pouvoir exécutif ont utilisé ce type d’ambiguïté textuelle pour affirmer que l’exécutif peut et doit intervenir lorsque le Congrès ne peut pas ou ne veut pas gérer une urgence.

J’admets que l’argument est ouvert à la réfutation. Les dépenses et les emprunts sont des pouvoirs du Congrès, selon le contre-argument, et pour l’exécutif, faire l’un ou l’autre sans l’autorisation de Capitol Hill reviendrait à franchir une ligne majeure. Contre cela est l’argument selon lequel le Congrès a déjà autorisé les dépenses et que si les lois fédérales imposent certaines dépenses et d’autres interdisent de le payer en même tempsils ne peuvent pas être observés tous les deux.

Certains juristes assez importants – Jack Balkin de Yale, par exemple, Michael Dorf de Cornell et Neal Buchanan de l’Université George Washington, pour n’en nommer que trois – voient cela comme moi ; d’autres, dont la redoutable Laurence Tribe de Harvard, ne sont pas d’accord.

C’est une joyeuse énigme constitutionnelle qui a donné lieu à de merveilleuses fêtes de gifles dans des dizaines de salons des facultés de droit. Mais l’analyse constitutionnelle est une chose. Le fait brut est que les États-Unis pourraient bientôt se retrouver, comme Wile E. Coyote, avec seulement de l’air sous les pieds. À ce moment-là, ce n’est plus l’affaire des savants. Lorsqu’il y a deux interprétations sérieuses de la Constitution, et que l’une mène au désastre national et que l’autre pourrait l’éviter, laquelle doit adopter un président sérieux ?

Une suspension pourrait ou non être une bonne politique; cela ne devrait pas être le facteur décisif. Le Congrès pourrait être sur le point de violer les obligations assermentées de ses membres ; cela ne soulage pas Biden du sien, qui est de sauver le pays jusqu’à ce qu’il ne le puisse plus.

À un autre moment difficile de la préparation de la guerre civile, Abraham Lincoln a ordonné aux troupes fédérales de refuser un bref d’habeas corpus émis par le juge en chef des États-Unis en faveur d’un politicien pro-sudiste. Plus tard, il a demandé au Congrès ce qu’il aurait dû faire : « Est-ce que toutes les lois, mais unde ne pas être exécuté, et que le gouvernement lui-même tombe en morceaux, de peur que celui-ci ne soit violé ? »

Le prochain obstacle est la super-majorité conservatrice de la Cour suprême, qui serait probablement en train de baver pour humilier un président démocrate.

À ce stade, une autre possibilité désagréable se présente. En 1933-1934, le président nouvellement inauguré Franklin D. Roosevelt, grâce à une combinaison d’actions de l’exécutif et de modifications législatives, a retiré les États-Unis du soi-disant étalon-or. Le lien entre le dollar et l’or, a conclu Roosevelt, empêchait une saine inflation qui pourrait aider à sortir la nation d’une dépression mortelle. Les citoyens ne pouvaient plus exiger que le Trésor leur donne de l’or pour leurs billets d’un dollar – et les prêteurs privés ne pouvaient plus exiger que les créanciers remboursent leurs prêts en valeur d’or.

De nombreux observateurs ont prédit que la Cour suprême invaliderait ces mesures. Au sein de la Maison Blanche, FDR et ses assistants ont discrètement préparé un message à la nation expliquant pourquoi, en tant que président, Roosevelt ne serait pas lié par une décision défavorable de la Cour. « Rester les bras croisés et permettre à la décision de la Cour suprême d’être menée à bien jusqu’à sa conclusion logique et inéluctable mettrait tellement en péril la sécurité économique et politique de cette nation que les responsables législatifs et exécutifs du gouvernement doivent regarder au-delà de la lettre étroite des obligations contractuelles, afin qu’elles puissent maintenir la substance de la promesse faite à l’origine en accord avec l’intention réelle des parties », aurait dit le message.

Dans une série de décisions appelées les affaires de la clause d’or, la Cour suprême a esquivé cette confrontation 5–4. Le tribunal post-Donald Trump pourrait ne pas esquiver. À ce moment-là, la question reviendrait au pays, comme disent les Britanniques. Gagner ou perdre là-bas, Joe Biden aurait fait son devoir.